Evaluación de la transparencia en las Bibliotecas Públicas del Estado

Assessment of transparency in national public libraries

Ana R. Pacios

areyes@bib.uc3m.es

Universidad Carlos III de Madrid

Fátima García López

fatimag@bib.uc3m.es

Universidad Carlos III de Madrid

Ana M. Morales García

amorales@bib.uc3m.es

Universidad Carlos III de Madrid

Resumen

La presente investigación tiene como objetivo mostrar los resultados del índice de transparencia obtenido después de aplicar la herramienta TransPa_BA en las páginas web de las 53 bibliotecas públicas del Estado. Esta herramienta se inspira y utiliza parámetros de la Metodología de Evaluación y Seguimiento de la Transparencia (MESTA). Propone 20 indicadores para la medición de la publicidad activa en las bibliotecas públicas que atienden a los requerimientos de la Ley española 19/2013 de 9 diciembre de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIPBG). Los indicadores de TransPa_Ba, así como los atributos que tiene en consideración para cada uno (contenido, forma, accesibilidad, reutilización, datación y actualización), ofrecen un marco para que las bibliotecas aumenten en transparencia rindiendo cuentas de su actividad y principales resultados a la sociedad y, en particular, a sus grupos de interés. Los resultados obtenidos en su aplicación a estas bibliotecas públicas indican que, aunque hay ejemplos de buenas prácticas, la información es escasa para el conjunto de indicadores analizado. En particular, tienen que ver con la presencia de información asociada a la colaboración y cooperación, la normativa de funcionamiento de sus servicios, la definición de la misión, el directorio para contactar con sus profesionales y las estadísticas. Mucha información aparece enmascarada en diferentes categorías y dispersa en el sitio web. Las mejoras, por tanto, deben realizarse no solo a nivel de publicidad activa sino de organización de la información, ya que ni la visibilidad ni la accesibilidad a esta información son las más idóneas. Se espera que este trabajo promueva un aprendizaje colectivo y pueda permitir que se vaya incorporando gradualmente información que contribuya a reforzar la transparencia activa de las bibliotecas o, si fuera el caso, eliminar elementos redundantes.

Palabras clave

Transparencia; Publicidad activa; TransPa_Ba; bibliotecas públicas; comunicación institucional; indicadores.

Abstract

This paper describes the transparency rating for 53 national public libraries’ websites delivered by TransPa_Ba software, a tool was inspired by Spain’s Metodología de Evaluación y Seguimiento de la Transparencia [transparency assessment and monitoring method, MESTA]. A total of 20 indicators are proposed to measure active disclosure by public libraries in keeping with the provisions of Spanish Act 19/2013 of 9 December on Transparency, Access to Public Information and Good Governance (hereafter LTAIPBG). The indicators and their respective parameters (content, form, accessibility, reusability, dating and updating) constitute guidelines for libraries seeking to enhance transparency and accountability, reporting their activities and performance in key areas to society in general and their stakeholders in particular. Although the findings reveal some good practices, scant transparency-related information is provided for the indicators analysed as a whole. More specifically, the results reveal the presence of information associated with collaboration and cooperation, service operating regulations, mission statement, contact data for library professionals and statistics. Much of the information is scattered across the websites under different categories. The improvements suggested therefore refer not only to public disclosure, but also to how information is arranged, for neither visibility nor accessibility is optimal. This study will hopefully encourage collective learning and contribute to the gradual inclusion of more transparent information and the exclusion of any redundant elements present on these institutions’ websites.

Keywords

Transparency; active public disclosure; TransPa_Ba; public libraries; institutional communication; indicators.

Recibido: 02/05/2021 Aceptado: 17/05/2021 DOI: https://dx.doi.org/10.5557/IIMEI12-N22-058085 Descripción propuesta: Pacios, Ana R.; García López, Fátima; Morales García, Ana M, 2021. Evaluación de la transparencia en las Bibliotecas Públicas del Estado. Métodos de Información, 12(22), 58-85

 

1. Introducción

Si algo caracteriza a las bibliotecas públicas desde su origen ha sido su capacidad de evolución para adaptarse a las nuevas realidades. En consonancia con las demandas sociales, las últimas tendencias tanto desde or­ganismos internacionales con competencias en la materia como desde la bibliografía especializada las conciben como instituciones eficaces y transparentes. Su gestión se ha venido alejando del modelo jerárquico para centrarse en procesos abiertos, inclusivos y transparentes, tal y como ya se puso de relieve en el IX Congreso Nacional de Bibliotecas Públicas. Allí, López-Macarro (2019, 42), al referirse a uno de los valores de la European Anti_Poverty Network, indica con claridad que la transparencia “implica dar a conocer a la sociedad las actuaciones que realiza, la lógica que las orienta, los criterios que aplica, los resultados que obtiene, los recursos económicos que invierte, la procedencia de los mismos y la gestión para el desarrollo de su misión”.

La vinculación de las bibliotecas con la transparencia se contempla desde diferentes perspectivas. Por una parte, estaría la relevancia de la institución para el fortalecimiento de la transparencia en nuestros sistemas democráticos que viene avalada en manifiestos y otros documentos de carácter oficial. Así, tanto el Manifiesto de la IFLA sobre Transparencia, buen gobierno y erradicación de la corrupción (IFLA 2008) como el Código de ética de la profesión (IFLA 2013) subrayan la contribución de la biblioteca a la construcción de gobiernos transparentes y de una ciudadanía bien informada.

Esta idea aparece también en el objetivo 16 de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible que concibe la biblioteca como un aliado para impulsar el gobierno abierto y concienciar a las instituciones en la cultura de la rendición de cuentas (IFLA 2020). De hecho hay experiencias que demuestran cómo las bibliotecas han contribuido a implementar el modelo de gobierno abierto, fomentando la participación de la ciudadanía. El trabajo de Burke et al. (2014) muestra ejemplos de diferentes proyectos en esta línea. Por ejemplo, el caso de empoderamiento ciudadano en el King County Library System, en el que la biblioteca pública, junto a otras instituciones, dieron la oportunidad a los ciudadanos de aprender y hacer sugerencias sobre los usos potenciales de un antiguo ferrocarril.

Además de estos enfoques, en la bibliografía profesional más reciente el concepto de transparencia se amplia y se asocia con la apertura de determinados datos o información sobre la propia institución en consonancia con las distintas normativas que regulan el derecho de acceso a la información pública, tal y como se podrá ver en los trabajos que se citan a continuación.

En España, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (ESPAÑA 2013), obliga a las administraciones públicas estatales, regionales y locales a presentar información relevante para garantizar la transparencia en su funcionamiento y el control de su actividad pública. Esta obligación se articula en la Ley en el ámbito de la publicidad activa de tal manera que son las propias instituciones las que deberían publicar de manera proactiva toda la información administrativa y de naturaleza económica en sus portales de transparencia o sedes web. En particular, la publicidad activa aparece recogida en la Ley en su capítulo II en el que se hace referencia a la información institucional, organizativa y de planificación, de relevancia jurídica y de naturaleza económica, presupuestaria y estadística (Arts. 6, 7 y 8).

Las bibliotecas públicas españolas como instituciones financiadas con dinero público y dependientes de los distintos niveles de la Administración estarían sujetas, por tanto, a los requerimientos de la Ley. Tal como lo perciben Pacios et al. (2020, 58), “obligatoria o voluntaria, la Ley sin duda añadiría valor a las instituciones que la apliquen”.

Bibliotecarios de las bibliotecas públicas del Estado ya subrayaron en su momento que la Ley de Transparencia podría constituir una oportunidad para que sus instituciones fueran más abiertas y accesibles. García-Arribas (2015, 44-45) consideró en este sentido que la publicación de sus planes y la evaluación de sus objetivos era la manera de hacer más transparente la biblioteca pública a los ciudadanos.

Si bien en la literatura profesional se pueden considerar escasos los estudios sobre la evaluación de la transparencia en las bibliotecas, no ha sido ajena al interés sobre la evaluación de su gestión y las investigaciones sobre el tema dejan constancia, precisamente, de cómo las bibliotecas van incrementando de manera paulatina determinados documentos sobre su gestión y organización (Pacios 2003). 

Trabajos como el de Johnson (2012), aunque centrado en las bibliotecas escolares, persisten en la idea de que las bibliotecas muestren algunas informaciones relevantes sobre su funcionamiento (presupuesto, estadísticas…) y hagan gala de “una cultura de puertas abiertas” que genere confianza entre sus usuarios.

Aunque no de manera profusa, el tema ha sido abordado también en la literatura profesional española. Si bien los primeros estudios sobre la transparencia se relacionan con determinados documentos que dejan constancia de la toma de decisiones de los responsables de la gestión (Carmena-Escribano 1993) o con las cartas de servicios, concebidas como un compromiso de la institución con los ciudadanos (García-Maza 2003), las investigaciones posteriores siguen las tendencias internacionales al vincular la transparencia con la accountability o rendición de cuentas (Pacios, et al. 2020, 59).

En cuanto a los trabajos específicos sobre la valoración de la transparencia en las bibliotecas públicas, el estudio de Burke (2016) analiza el contenido de las sedes web de una muestra aleatoria de bibliotecas públicas de EEUU entre 2012 y 2015 para el que se identifican tipologías documentales o categorías de evaluación vinculadas con su gestión: información institucional, informes anuales, presupuestos, planes estratégicos, estudios, actas de reuniones, procedimientos. Este estudio muestra un incremento significativo de la presencia de información administrativa en las sedes web entre los años 2012 y 2015 y pone de manifiesto que el tipo de información administrativa con mayor presencia corresponde a los datos de dirección de la biblioteca, siendo minoritaria la información sobre financiación, presupuesto, informes o planes estratégicos. Mas allá de los resultados aportados, parte del interés del estudio de Burke reside en que aporta una metodología de evaluación basada en la concepción de las sedes web como herramientas de transparencia.

Siguiendo las obligaciones de la LTAIPBG, se aboga por que las bibliotecas publiquen documentos y datos debidamente contextualizados que permitan conocer su gestión. En la línea de cumplimiento de la publicidad activa por parte de las Administraciones públicas y sus instituciones dependientes que contempla la LTAIPBG, se enmarcan los trabajos sobre las bibliotecas universitarias (Pacios 2016; Rey-Martín, et al. 2019) y públicas (Pacios, et al. 2018), todos con una tabla de indicadores asociados a la transparencia. En particular, el estudio sobre bibliotecas públicas, con un planteamiento similar al de Burke, analiza la transparencia de las 53 bibliotecas de titularidad estatal a través de la información presente en sus sedes web. Se fundamenta en un modelo de indicadores diseñado ad hoc para el análisis en el que se han tenido en cuenta las especificaciones del cap. II dedicado a la publicidad activa de la LTAIPBG. El estudio ofrece un diagnóstico que constata que bibliotecas españolas no suelen utilizar sus sedes web para hacer un ejercicio de transparencia. Entre las deficiencias señaladas en este sentido destaca que la información al respecto que facilitan las BPE en sus webs es muy escasa, por ejemplo, la presencia de documentación relativa a la política o programa de gestión de la colección apenas está representada y sorprende la ausencia total de determinadas tipologías como las cartas de deberes y derechos de los usuarios, el organigrama y los contratos de licitación y concursos (Pacios, et al. 2018, 45-46).

Este contexto pone de manifiesto que, en general y salvo excepciones, la transparencia es escasa, de ahí la necesidad de avanzar tanto en materia de transparencia como abordar investigaciones sobre la misma.

2. Objetivo, material y método

Este trabajo tiene como objetivo mostrar el índice de transparencia de las bibliotecas públicas del Estado como resultado de la aplicación de la herramienta TransPa_BA. La herramienta, inspirada en el modelo de MESTA (Metodología de Evaluación y Seguimiento de la Transparencia) (Pacios, et al. 2020), propone una serie de 20 indicadores asociados a la publicidad activa relacionada con las obligaciones que marca la Ley de Transparencia (ESPAÑA 2013) trasladadas a una biblioteca pública. Se pretende de este modo mejorar la transparencia de estas instituciones por lo que la información concretada a través de los indicadores se consideró relevante en relación con su actividad y funcionamiento, así como con el seguimiento de su actuación.

El universo elegido fue el conjunto de las 53 bibliotecas públicas provinciales de titularidad estatal y que gestionan las comunidades autónomas con Ceuta y Melilla. Se eligieron porque tienen un perfil homogéneo aunque algunas como las de Toledo, Valladolid y Murcia, tienen la categoría de ser cabeceras del sistema de bibliotecas de la comunidad a la que pertenecen. Son, “en su mayoría, las bibliotecas más importantes de las ciudades en que se ubican y centros de especial importancia para el desarrollo cultural del país y el acceso a la información de los ciudadanos”, como indica el Ministerio en su portal. Para evaluar la información relacionada con la publicidad activa asociada a la transparencia se accedió al web de cada biblioteca desde la página web del Ministerio de Cultura y Deporte, en “Panorámica de las 53 bibliotecas públicas del Estado” http://mapabpe.mcu.es/mapabpe.cmd?command=GetMapa . La excepción es la B.P. de Vitoria-Gasteiz que se buscó a través de Google dado que en el portal del Ministerio no viene URL alguna de su sede web. Las sedes web de las bibliotecas desde la que se llevó a cabo la evaluación están recogidas en el Anexo del trabajo.

La evaluación de la información se llevó a cabo mediante los 20 indicadores agrupados en 8 áreas que propone TransPa_BA (Pacios, et al. 2020). La búsqueda de los indicadores en las sedes web de estas bibliotecas se realizó en los meses de febrero y marzo de 2021. Cada indicador tiene una ponderación concreta en el resultado total posible que asciende a 100 puntos. Esa ponderación se obtuvo como resultado de la media obtenida en la encuesta que se hizo a los responsables de las bibliotecas durante el período comprendido entre diciembre de 2019 a febrero de 2020 y cuya tasa de respuesta obtenida fue del 47,1% (n=53). En la encuesta se les preguntó, en una escala de 0 a 5, tanto por la relevancia de cada una de las áreas como por la idoneidad de cada uno de los indicadores. Los 20 indicadores, agrupados en las 8 áreas, se muestran en la Tabla 1 con su correspondiente ponderación.

En la publicación de la información relacionada con la transparencia se evalúan 6 atributos o propiedades: contenido, forma, reutilización, accesibilidad, datación y actualización. La escala de valores posibles para cada uno oscila entre 0 y 10, a excepción de la datación y actualización que lo es entre 0 y 5. Cada indicador puede, por tanto, obtener un total máximo de 50 puntos. A la valoración de estos atributos se suma la categoría “presentación”, que alude al lugar de la web en el que se presenta la información y que se traduce en una mayor o menor visibilidad de la misma. Serían 10 puntos en caso de que la biblioteca cuente con una sección específica en su sede web dedicada a la Transparencia que reúna esta información.

En relación con cada uno de los atributos elegidos para valorar los indicadores cabe hacer ciertas puntualizaciones para los siguientes:

• Contenido. Este atributo se identifica con el documento, entendido como “toda información cualquiera que sea su soporte material o electrónico así como su forma de expresión gráfica, sonora o en imagen utilizada, incluyendo, en consecuencia, también los datos en sus niveles más desagregados o 'en bruto'” (Ley 18/2015, de 9 de julio, sobre reutilización de la información del sector público). Aunque no se estableció una información mínima para cada indicador sí se concretaron algunos aspectos en relación con la que debía aparecer en algunos para poder considerar su presencia como tal:

• • Misión, debía aparecer con esa denominación, no como objetivo, ni funciones de la biblioteca.
  • Directorio, solo se consideraron aquellos que tenían algún nombre personal y alguna forma de contacto.
  • Indicadores de gestión, se tuvieron en cuenta aquellos que mostraban una continuidad en el tiempo con acceso a resultados, por ejemplo los que se utilizan asociados a la calidad de los servicios como compromisos con los ciudadanos y se pone en evidencia, con su seguimiento, que la biblioteca hace un uso continuado de los mismos a modo de cuadro de mando, aunque centrado en la calidad de los servicios.
  • Redes, grupos de trabajo, comisiones, con las que se trabaja y coopera. Se consideró la presencia de logos o iconos que demostraban la pertenencia a una red con la que colabora la biblioteca.

• Forma. Dado que no se localizó ninguna biblioteca con portal de transparencia se estimó a efectos de medición de este atributo la página principal de la biblioteca. Hay que indicar que la forma se refiere al lugar y modo de llegar a la información. Directa cuando la información se encuentra en la página principal o mediante link o enlace se sitúa al ciudadano en el contenido de la información, por ejemplo, se cita una normativa, caso del Reglamento, y acompaña el enlace a la publicación de esa concreta norma en el BOE y, por tanto, no requiere de una labor de búsqueda. E indirecta, cuando mediante link o enlace se sitúa al ciudadano en la dirección web donde se encuentra la información, pero este debe buscarla.

No se contó con aquellos enlaces desde los que se accede a estadísticas o datos básicos sobre las bibliotecas cuando estaban fuera de sitios expresamente destinados por la biblioteca a que el usuario llegue a la información estadística. Nos referimos, por ejemplo, a enlaces localizados en la web de algunas bibliotecas provinciales con acceso a la página de Transparencia o al portal de Datos Abiertos de la Comunidad pero sin una intención manifiesta por parte de la biblioteca de llegar a ellos. De ahí que el nivel de dificultad de la ciudadanía para localizar las estadísticas concretas de esa biblioteca sea elevado cuando no imposible.

• Reutilización. Se optó por considerar solo dos valores, 0 y 10 y no diferentes niveles en función de la facilidad de reutilización, dada la variedad de opiniones y ponderaciones existentes en continua evolución desde la propuesta por Berners-Lee (2006). El valor 10 se dio a aquellos formatos estructurados que, para su uso, no se requiere de la aplicación de técnicas o esfuerzo extra (xls, csv, xml). El pdf no se consideró reutilizable por las críticas a este formato en relación con la transparencia (García-Melián 2014), pese a ser uno de los más populares en el portal Datos.gob.es, la plataforma que organiza y gestiona el Catálogo Nacional de Datos Abiertos en España. Aunque el PDF cumple su función en cuanto a la publicidad activa, no es fácil de editar, lo que supone un obstáculo más en la reutilización. Como indica Camacho (2016), “el pdf debería ir acompañado de otros formatos reutilizables: XML, CSV, XLS, DOC...”

Es posible pensar que este atributo no debería ser aplicable a todos los indicadores y que es más propio de aquellos que se muestran en forma de datos como, por ejemplo, las estadísticas. Sin embargo, dado que se desconoce la reutilización que podrían tener estos documentos y teniendo en cuenta los análisis que se vienen realizando de algunos (planes estratégicos, cartas de servicio, memorias, políticas) se decidió tenerlo en cuenta en todos.

• Actualización. Se estableció como fecha el año 2019. Pero hay que tener en cuenta que este atributo no es aplicable para toda la información disponible, dado que no todos los indicadores propuestos requieren una actualización anual, como por ejemplo una carta de servicios o un plan estratégico. En estos casos lo que se verificó es que el plazo o fecha del documento estuviera en vigor. De todos modos, se aplicó el mismo criterio a todas las bibliotecas: si la fecha de actualización correspondía a 2019 se valoró con un 10 y, en caso contrario, se calificó como 0. En el caso de los planes estratégicos y las cartas de servicio se valoró con un 10 si estaban en vigor.

Conviene incidir en que TransPa_BA es una herramienta diseñada para que sea utilizada por los responsables o directores de bibliotecas y archivos que tengan interés en la transparencia y persigan su mejora. Se pondrá a su disposición como una aplicación informática en la siguiente página web: https//www.uc3m.es/investigacion/transpa_ba. Aunque en esta ocasión la evaluación se ha realizado por personas externas y ajenas a la institución, hecho que conlleva hacerlo desconociendo determinada información, lo idóneo es que se utilice desde dentro. Solo de esta forma se podrán valorar adecuadamente algunos atributos, por ejemplo, la actualización. Es el personal de la biblioteca el que sabe si determinada información requiere o no de actualización y, por tanto, si este atributo es susceptible de valorarse con la máxima puntuación aunque no coincida con el año fijado para la evaluación, algo que una persona ajena desconoce cuando hace la evaluación. Y pudiera darse el caso de que el resultado final del índice de transparencia sea inferior al real, siendo así infravalorada la situación de transparencia en esa biblioteca en cuestión.

3. Resultados y buenas prácticas

3.1 Resultados

Una vez concluido el correspondiente trabajo de campo, en que se ha examinado de forma exhaustiva cada una de las páginas webs de las 53 bibliotecas buscando los diferentes indicadores, se puso en evidencia que el acceso a la información y los datos que se identifican con la transparencia se publican difuminados en multitud de enlaces lo que hace difícil su localización. La dispersión de esta información es la nota común en todas las bibliotecas.

También se identificaron aspectos que demuestran un mayor interés por mostrar y dar acceso a información relacionada con la transparencia en unas bibliotecas que en otras. Así, por ejemplo, suele ser habitual que las bibliotecas de una misma comunidad autónoma compartan el mismo modelo de sede web con semejantes apartados y enlaces, con pocas variantes en la estructura de la información que recoge cada una. Sin embargo, es aquí dónde, a pesar del mismo diseño y estructura, se perciben algunas diferencias que revelan que existe un margen de actuación e influencia de los responsables de la biblioteca en los contenidos que se ponen a disposición de los usuarios. Uno de los ejemplos más notables reside en las estadísticas, en las que se observaron variantes en la forma de proporcionar algunos datos así como en la forma de acceder a ellos. Un aspecto positivo es la posibilidad de compartir documentos comunes para todas las bibliotecas de la comunidad, como por ejemplo las cartas de servicios, como en el caso de las andaluzas, o el reglamento, caso de las de Castilla y León. No obstante, el hecho de compartir mucha información, en ocasiones hace que los datos de la biblioteca no aparezcan desagregados, ejemplo de las bibliotecas de la Comunidad de Madrid, cuya información disponible no permite conocer, en particular, los datos estadísticos (sección “En cifras”) de la biblioteca Manuel Alvar.

La recogida de la información, finalizada en marzo del 2021, también permitió observar el cambio de web que habían abordado algunas bibliotecas (ej. Las Palmas y Tenerife, con la antigua en “Red de sedes web”, aún activa y actualizada hasta octubre del 2020 y con más información relacionada con la transparencia que la actual). Así mismo otras han mudado o lo están haciendo al modelo desarrollado por el Ministerio de Cultura y Deporte (https://www.bibliotecaspublicas.es/). 

En lo que concierne a los atributos considerados (presentación, contenido, forma, reutilización, datación y actualización) a continuación se muestran los resultados en el mismo orden, a excepción de la accesibilidad que, medida en número de clicks hasta llegar al documento, es buena en el 92,98 % de los indicadores:

3.1.1 Presentación

Como ya se indicó no hay ninguna biblioteca que ofrezca un enlace titulado “Transparencia” en su web bajo el cual agrupe los indicadores de TransPa_BA relacionados con la misma. Este hecho hizo que para evaluar los diferentes atributos hubiera que partir de la página principal. En la mayor parte de las páginas web de las bibliotecas la información relacionada con la transparencia no resulta fácil de localizar y está muy dispersa. Lo habitual es que una parte de los indicadores aparezcan bajo un enlace que obedece a títulos como Conócenos, Información, Sobre nosotros o Quiénes somos. Tan solo la biblioteca de Guadalajara presenta una sección titulada “Transparencia”, situada en la página dedicada a las normas de uso y funcionamiento (https://www.bibliotecaspublicas.es/guadalajara/conocenos/normas-de-uso.html), desde la que da acceso a los datos estadísticos.

3.1.2 Contenido

En relación con la información asociada a los 20 indicadores propuestos en TransPa_BA para las bibliotecas públicas, los localizados en el conjunto de las 53 objetivo de la evaluación ascienden a 14. Los que no están presentes en ninguna biblioteca son: los miembros de la comisión que intervienen en la gestión de la biblioteca, el programa o política de gestión de la colección, el organigrama (representación gráfica), los contratos de licitación y concursos, las subvenciones y ayudas recibidas y los convenios. La frecuencia de los que sí se localizaron, de mayor a menor, se muestra en la Tabla 2.

En función de los indicadores hallados, se pueden señalar las siguientes 4 áreas mejor representadas de entre las 8 que componen TransPa_BA:

• 8. Colaboración y cooperación, en donde el indicador 8.1. Redes, grupos de trabajo, comisiones, con las que se trabaja y coopera es el que tiene la más alta representación (96,23%) al estar presente en 51 bibliotecas. Casi todas muestran un icono indicativo de la red o redes a las que pertenecen y con las que colaboran.
• 2. Órganos de gobierno y reglas de funcionamiento, en la que se ubica el indicador 2.3 Normativa específica de funcionamiento de los servicios, presente en 50 bibliotecas (94,34%). La mayoría tienen un documento sobre la normativa de uso o bien en cada servicio, en particular, se indican cuáles son las condiciones para poder hacer uso del mismo.
• 1. Propósito del servicio y objetivos que persigue. Es aquí dónde se sitúa la definición de la misión de la biblioteca, declaración que aparece en 39 de las 53 (73,58%). Sin embargo, los planes estratégicos apenas tienen representación con solo 4 ejemplos, dos de ellos no vigentes.
• 5. Personal. El directorio de personal es un indicador que está disponible en la sede de 30 bibliotecas (56,60%). Se caracteriza por mostrar muchas variantes, con toda la relación de nombres del personal y teléfono o e-mail de contacto hasta aquellos en los que solo aparece el contacto de su director/a. Buenos ejemplos por ser muy completos corresponden a las de la Rioja y Toledo.

En cuanto a las áreas con peor o ninguna representación están:

• 4. La colección, en la que se ubica el indicador 4.1. Política o programa de gestión de la colección, de la que no se pudo localizar ningún ejemplo. Sorprende que ésta fue una de las áreas mejor puntuadas por parte de los profesionales a pesar de las escasas diferencias (Pacios, et al. 2021), de lo que se deduce la importancia que otorgan a este indicador por lo que, como se ha precisado, resulta curioso que no haya presencia alguna del mismo en el conjunto de bibliotecas.
• 7. Información económica, con tres indicadores pero dos sin ningún ejemplo y el 7.1. Presupuesto, con una escasa presencia, si se tiene en cuenta que la mayoría enlaza a los datos que ofrece el Ministerio.
• 6. Resultados, con 5 indicadores, todos con muy baja representación excepto las estadísticas a las que se da acceso en 29 bibliotecas (54,72%).

Dada la única posibilidad de establecer comparaciones de la situación de estas bibliotecas en materia de transparencia con otro trabajo realizado en el 2017 (Pacios, et al. 2018), cabe señalar que apenas ha sufrido variaciones. Bien es cierto que la presencia de algunos indicadores se ha incrementado levemente como en los casos de la misión, la normativa de uso de los servicios, indicadores de resultados, encuestas de satisfacción, presupuesto ejecutado y colaboración. Otros no han mostrado variación alguna en este espacio de tiempo.

La limitada presencia de algunos indicadores que se consideran relevantes para conocer lo que pretende hacer la biblioteca, cómo lo hace y lo conseguido (plan estratégico, memoria anual de actividades, política o programa de gestión de la colección) indica que las bibliotecas públicas tienen ante sí una gran apuesta por la transparencia y un considerable margen de mejora, especialmente en áreas como la de información económica y la de resultados.

3.1.3 Forma

Las bibliotecas muestran más información relacionada con los indicadores de forma directa (la información se encuentra en la página principal y mediante link o enlace se sitúa al ciudadano en el contenido la misma, por ejemplo, si se cita una normativa, como el Reglamento en algunas bibliotecas, su enlace permite acceder directamente a la publicación de la norma en el BOE y, por tanto, no requiere de una labor adicional de búsqueda) que indirecta. De forma directa se ha podido acceder a un total de 183 indicadores, frente a los 102 localizados de manera indirecta. En estos casos, el link o enlace sitúa al ciudadano en la dirección web donde se encuentra la información, pero éste debe localizarla. Por ejemplo, la biblioteca enlaza a la página del Ministerio en la que se encuentran las estadísticas de las 53 bibliotecas públicas del Estado y el usuario debe buscar las estadísticas de esa biblioteca en concreto. Esta es una diferencia notable entre instituciones: mientras algunas enlazan directamente con la página en la que están sus datos, otras lo hacen a la página general con información conjunta en la que se debe elegir la biblioteca en cuestión para poder acceder a los datos que se buscan.

Se dan situaciones en las que la localización de la información está particularmente desubicada y apenas es visible en relación con la biblioteca objeto de análisis, por lo que un ciudadano tendría muchas dificultades para llegar a ella. Es ilustrativo este ejemplo de las bibliotecas públicas de Castilla y León, las cuales disponen en su sede web de un icono (una letra B en la parte superior derecha poco visible) que lleva a la página de la Red de bibliotecas de Castilla y León. Desde allí se puede acceder a un enlace, en su parte inferior, titulado “Datos estadísticos” que remite a su vez a otra página con un link al Anuario estadístico de Castilla y Léon, con datos de las bibliotecas, los archivos y los museos, en un formato xls, reutilizables. Sin embargo, es notoria la dificultad de la ruta a seguir para localizarlos desde la sede de cada biblioteca. Por otra parte, ninguna biblioteca de las de esta comunidad autónoma enlaza a este sitio en aquellos casos en los que disponen del enlace titulado “La biblioteca en cifras” para mostrar sus estadísticas, mientras que sí lo hacen a la sede del Ministerio en la que se encuentran en particular sus datos estadísticos para ampliar la información que ofrecen relacionada con los mismos.

3.1.4 Reutilización

En relación con este atributo, centrado en el formato de la información, hay que advertir la nula presencia de formatos claramente reutilizables en entidades como éstas que trabajan con la información. La LTBGAIP indica en su cap. II, art. 5. 4. Que “la información sujeta a las obligaciones de transparencia será publicada en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web y de una manera clara, estructurada y entendible para los interesados y, preferiblemente, en formatos reutilizables”.

Dos son los formatos más comunes, por orden de frecuencia: html (199), pdf (67) y también hay bibliotecas que los presentan en ambos (19). Sorprende no ofrecer estadísticas en formato xls para poder reutilizar dicha información, con independencia de que, posiblemente, si se pide se ponga a disposición.

3.1.5 Datación

Cualquier información o documento publicado debería disponer de una fecha de datación con el fin de situar al ciudadano en el tiempo. Del total de los 285 indicadores localizados 128 estaban datados (44,91%), caso de la misión, cartas de servicio, planes estratégicos, el reglamento y las estadísticas. Y más de la mitad, 157 (55,09%), no presentan fecha alguna. En general se trata de un punto débil que acusan la mayoría de las bibliotecas, por ejemplo es notorio en la normativa de uso de los servicios.

3.1.6 Actaluización

Por lo que se refiere a este atributo, que indica la revisión de la información en la fecha elegida (2019), solo 57 documentos de los 285 estaban actualizados (20,00%), ocupando las estadísticas el primer lugar, seguidas de las cartas de servicio. En algunos casos se observa falta de continuidad en la puesta a disposición de la información que parecía venía siendo habitual en años anteriores, ejemplo de las cartas de servicio que han ido desapareciendo de algunas bibliotecas que las tuvieron o no se han actualizado.

3.1.7 Índice de transparencia en publicidad activa

Aunque el objetivo de este trabajo no es hacer un ranking sino contribuir a avanzar en la transparencia de estas instituciones, como ya se indicó anteriormente, la aplicación de la herramienta TransPa_BA lleva a la obtención de un índice o valor en publicidad activa sobre 100 puntos para cada biblioteca analizada que permite posicionarlas de mejor a peor en materia de transparencia y de acuerdo con los indicadores establecidos. La correspondiente evaluación de los atributos determinados para cada indicador permite obtener los resultados totales en las bibliotecas que muestra la Tabla 3. Los índices de transparencia obtenidos son bajos debido, fundamentalmente, al valor 0 de algunos atributos como la reutilización o la actualización. Hay que tener en cuenta la situación a la que se aludió ya en relación con este último, la posibilidad de realizar una valoración errónea si un determinado indicador no requiere de una actualización. Es necesario por ello tomar los índices de transparencia que se presentan como un valor aproximado que sirva para orientar hacia la mejora de los atributos que debería tener la información relacionada con los indicadores.

El resultado total obtenido en los índices de publicidad activa en las bibliotecas muestra, a tenor de los valores, que la información relacionada con la transparencia que muestran las bibliotecas públicas del Estado es escasa, salvo excepciones, y no está presentada del modo adecuado. Teniendo en cuenta el mayor número de indicadores que presentan algunas, así como los atributos de los mismos, es posible identificar las “más transparentes”. Tanto por el número de indicadores presentes como por el valor total obtenido a través de sus atributos, la biblioteca de Toledo es la mejor posicionada al tener 13 de los 20 indicadores y haber obtenido el máximo valor de las 53 (47,82 puntos), siendo por ello la más transparente. Le sigue en número de indicadores la de Tarragona, con 10, aunque una valoración inferior de sus atributos la hace obtener 26,57 puntos. En el tercer puesto estaría la de Valladolid, con 9 indicadores, pero con un valor final de 31,49 puntos, lo que la sitúa en el segundo puesto en publicidad activa. Aunque con 8 indicadores pero con unos atributos mejor valorados se sitúa la de Cáceres con un valor total final de 31,22, muy similar a la de Valladolid. Interesa destacar que no sólo es importante tener la información disponible a través de los indicadores (contenido) sino también cumplir con los atributos que debería tener ésta, aspectos que se valoran en TransPa_BA (forma, reutilización, datación, actualización).

La panorámica que muestra la Tabla 3 permite que cada biblioteca pueda hacerse una idea de cual es su situación en materia de transparencia y, en consecuencia, decidir si quiere mejorarla poniendo a disposición de sus stakeholders aquella información de la que carece o, si la tiene, hacerla accesible, así como considerar los atributos que debería tener.

En trabajos con tradición consolidada en evaluar la transparencia de las instituciones, como por ejemplo los exámenes de transparencia de las universidades, iniciados en el año 2011 (Barrio et al. 2012), se ha visto como estas han dado un importante salto en esta materia, progresando anualmente y aumentado el número de las calificadas como transparentes. Así, se ha pasado de no haber ninguna considerada como tal, en el informe de 2011, a contar con 67 transparentes en el del 2019 (Barrio et al. 2021, 17-18). Esto viene a indicar el efecto positivo de los informes al haber contribuido en la mejora notable de la transparencia de las universidades durante este período. Sería deseable que este trabajo inicie un camino similar y contribuya asimismo a mejorar la transparencia de las bibliotecas públicas del Estado.

3.2 Buenas prácticas

La identificación y valoración de los indicadores de transparencia mediante TransPa_BA ha permitido identificar buenas prácticas en la información relacionada con la publicidad activa en las bibliotecas que pueden servir de referentes. A continuación se comentan los ejemplos más significativos:

• Misión. Aunque no se establecieron especificaciones relativas a los contenidos conviene mencionar este ejemplo de misión, teniendo en cuenta que uno de los requisitos o características esenciales que aconsejan algunos especialistas es la originalidad (Palón y Tort 1991). En este aspecto habría que destacar como un buen ejemplo la misión de la biblioteca de Guadalajara.
• Planes estratégicos. Pese a que muchas bibliotecas públicas tienen como un hábito más de su gestión la elaboración de un plan (Pacios 2017), no es el caso de las que nos ocupan, al menos no se demuestra a través de sus sedes web a tenor de los escasos ejemplos localizados. Los únicos planes vigentes, ambos hasta 2022, corresponden a las bibliotecas de Tarragona y Toledo. Se debería tener en cuenta que planificación estratégica es relevante para cumplir compromisos institucionales y sociales, además de dar una imagen externa de eficiencia y confianza ante los ciudadanos (Voutssás-Lara 2017, 8).
• Cartas de servicios. Son un documento creado para fomentar la transparencia en las instituciones públicas (ESPAÑA 2005), además de ser consideradas como una de las manifestaciones públicas de transparencia respecto al rendimiento, eficiencia y eficacia de los servicios públicos (Löffler, et al. 2007, 18). En este sentido, la biblioteca de Toledo sería modélica al demostrar una actualización y seguimiento constante de su carta de servicios a lo largo del tiempo. De ahí su merecido reconocimiento.
• Constituyen un documento de gran interés para conocer y presentar a los usuarios la gestión y las actividades que ha llevado a cabo la biblioteca, resumiendo los principales logros y actuaciones más relevantes del año. Es, además, una herramienta importante para tomar decisiones (Carmena 1993). Y, por otra parte, un documento que suele contener algunos de los indicadores propuestos (estadísticas, presupuesto, indicadores clave, cooperación, etc.) por lo que su información es muy completa y su elaboración debería ser una práctica habitual en la gestión de estas instituciones. Son ejemplos representativos las de las bibliotecas de Maó, Tarragona, Valladolid, aunque todas del 2018.
• Posiblemente habrá bibliotecas que hayan obtenido algún tipo de reconocimiento a pesar de que solo se ha localizado el caso de la biblioteca de Toledo que muestra la resolución de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas por la que se concede el VII Premio a la Excelencia y a la Calidad en la prestación de Servicios Públicos en Castilla-La Mancha en 2018, por su compromiso con la calidad por la Carta de Servicios. Cualquier reconocimiento enfatiza y resalta el valor de la biblioteca y, como tal, debería darse a conocer.
• Estadísticas. Son un buen ejemplo aquellas bibliotecas que tienen su propia página con los datos actualizados y, además, enlazan a la web del Ministerio para ampliar la información en la que se localizan los datos estadísticos relativos a las instalaciones, servicios, uso de recursos y servicios, visitas/usuarios, colecciones, préstamos, automatización, actividades culturales, gastos e inversiones, personal y proyectos, actualizados (Ávila, Badajoz, Cáceres, Cantabria, Castellón, Cuenca, Gijón, Guadalajara, Maó, Salamanca, Teruel, Zamora). Algunas bibliotecas de Galicia, Andalucía y Castilla la Mancha, además de enlazar al Ministerio, también lo hacen a las estadísticas de la Comunidad a la que pertenecen y, aún así, tienen una página propia con sus principales datos estadísticos, por ejemplo Toledo.
• Colaboración y cooperación. Pese a que la mayoría de las bibliotecas tienen algún logo o icono que identifica a la red con la que trabaja y colabora (la de la red de bibliotecas de su comunidad, e-biblio, pregunte: las bibliotecas responden) es de destacar aquellas que tienen un enlace particular, generalmente titulado “Colaboración” en el que informan de aquellos proyectos en los que participan o han participado. Las bibliotecas de Huelva y Lleida son dos ejemplos significativos. Aunque son raros las muestras de colaboración con empresas, comercios, entidades, ONGs... tanto del ámbito local como comarcal, se ha visto que a cambio la biblioteca obtiene visibilidad en el entorno y marca positiva (Granell-Dalmau 2015, 100), como ha mostrado el ejemplo de Casteldefells.

Cabe esperar que estas buenas prácticas localizadas y recomendadas como referentes tengan un carácter prescriptor que permita que las bibliotecas que no cuenten con ellas avancen en transparencia.

4. Conclusiones y recomendaciones

Las bibliotecas públicas deben aprovechar el potencial de su web no solo como canal más importante para acceder a los servicios que prestan sino también como forma de mostrar los resultados de su gestión y rendir así cuentas a la sociedad. Deberían ver la transparencia como un compromiso que se asume “con los diferentes grupos de interés que contribuye a fortalecer la institución, a asegurar su sostenibilidad y a generar confianza en la sociedad” (Barrio, et al. 2019, 48).

Aunque sin duda algunas se han sumado al uso de la sede web para fomentar su transparencia, aún les queda un largo camino por recorrer. El ejemplo de la biblioteca de Toledo puede ser un hilo conductor para las que presentan más déficit en los indicadores elegidos y cubrir estos espacios con los contenidos que se identifican con ellos a fin de alcanzar un nivel de transparencia adecuado. También para aquellas que vayan a abordar un cambio en su web y piensen en nuevos contenidos a los que se debería dar acceso.

La información económica es, salvo excepciones, claramente insuficiente. Más aún teniendo en cuenta que se financian con fondos públicos y la obligación de rendir cuentas a la sociedad debería estar presente en su forma de hacer. Resulta fácil aportar estos datos básicos si enlazan al portal del Ministerio en el que están disponibles, práctica habitual en algunas, como ya se señaló.

De igual modo, es importante que incorporen indicadores como el plan estratégico, el programa de gestión de la colección, la carta de servicios y la memoria anual. Entre otras razones, porque muestran el camino que sigue la biblioteca y lo conseguido, lo cual da buena idea de su desempeño.

Es importante no olvidar los atributos que debería tener la información que se pone a disposición si se piensa en transparencia (forma, reutilización, datación y actualización) porque no solo importa el contenido que se muestra sino también de qué forma se hace. Sin duda estos atributos revierten en una mayor visibilidad y utilidad de la información. Un punto débil común es la datación y, sobre todo, la reutilización.

El fin último de estas sugerencias es que las bibliotecas aumenten en transparencia rindiendo cuentas de su actividad y principales resultados a la sociedad, en particular a sus grupos de interés (usuarios, empleados, proveedores, asociaciones culturales, asociaciones vecinales, etc.) (Ríos-Hilario y De Sousa-Guerreiro 2015, 73). A su vez, contribuir a que se produzca un aprendizaje colectivo si van incorporando gradualmente información relacionada con la transparencia. Y, como no podía ser de otro modo, ir testando la herramienta TransPa_BA de forma que se puedan ampliar o eliminar indicadores y atributos o cualidades de la información relacionada con ellos para que se identifiquen adecuadamente con sus principales actividades y resultados, con su realidad. Ello permitirá impulsar un conjunto de áreas e indicadores comunes que permitan una idónea puesta a disposición de la información relacionada con la transparencia de las bibliotecas como instituciones públicas que rinden cuentas mostrando también en este aspecto su compromiso con los ODS (Objetivos de Desarrollo Sostenible). En particular con el Objetivo 16: Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles, cuya Meta 16.6 es la de Crear a todos los niveles instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas.

Agradecimientos

Trabajo financiado por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, Proyecto RTI2018-095187-B-I00.

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6. Anexo

Bibliotecas públicas del Estado con su correspondiente URL desde la que se realizó la evaluación